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　　□本報記者張瓊輝
　　“一些政府規章沒有制定根據，屬於創設性立法；有些本應由地方性法規規定的事項，政府部門因怕麻煩或者怕政府的規定不能通過，而改用規章來規定。一些行政部門從方便管理出發，擴大行政管理職權，過多強調相對人義務，而對自身的行為約束得不夠。反過來說，也存在應當制定政府規章的事項，卻通過人大常委會制定了地方性法規的情形。如有的行政法規明確規定由省級政府制定具體辦法，卻由人大常委會制定了相應的地方性法規。”近日在中國法學會立法學研究會上，浙江省人大常委會法制工作委員會社會行政法規處處長何曉明指出，應科學劃分地方人大與地方政府的立法權限。
　　我國立法法對地方性法規與政府規章立法事項的範圍，分別作了規定。立法法第六十四條規定，地方性法規可以就下列事項作出規定:為執行法律、行政法規的規定，需要根據本行政區域的實際情況作具體規定的事項；屬於地方性事務需要制定地方性法規的事項。立法法第七十三條規定，地方政府規章可以就下列事項作出規定:為執行法律、行政法規、地方性法規的規定需要制定規章的事項；屬於本行政區域的具體行政管理事項。
　　何曉明指出，從立法法這兩條規定來看，其中第一項都有為執行法規、行政法規規定的需要；第二項中一為地方性事務、一為本行政區域的具體行政管理事項，存在一定的交叉重疊，導致對某些事項到底是由人大常委會制定地方性法規還是由政府制定規章界限模糊。
　　湖南省人大常委會法工委主任肖迪明也指出，立法法關於制定地方政府規章事項的規定與制定地方性法規的規定，對二者的立法權限劃分顯得過於原則，不夠明確:第一，它們所調整的對象、範圍、內容事項的許多方面是相同或者交叉的。比如，兩者所調整的對象都包括本行政區域的公民、法人、政府機關和社會團體、企事業單位等；調整範圍都涉及政治、經濟、社會、教育、科技、文化、衛生、體育、民族、民政等。第二，立法法規定二者均可為執行法律、行政法規進行立法，但哪些由人大制定地方性法規，哪些由政府制定政府規章，並不易把握。比如為執行國務院頒佈的《物業管理條例》，到底由人大制定條例還是由政府制定規章，並沒有明確的定論。第三，如何理解、區分地方性事務與具體行政管理事項的內涵，也沒有明確界限。
　　湖南省人大法制委社會立法處的譚鵬分析，由於立法法沒有明確界定地方性法規和地方政府規章調整事項的內容，在地方立法實踐當中，可能會產生以下兩個方面的問題:
　　一是立法越位。一方面，有的政府部門為強化部門職權，力求部門利益法制化，一些並不具有普遍性、全局性、根本性的事項通過人大立法制定了行為規範；有時人大立法不適當調整了本該由政府規章調整的事項，比如對具體行政管理事項進行了調整；另一方面，由於制定政府規章相對地方性法規而言，往往更具有及時性、靈活性和效率性，因此，很多政府主管部門會為了某種目的而有意地選擇制定政府規章。結果就會出現地方政府規章管大事，人大立法管小事的不良局面。
　　二是立法懈怠。當二者之間立法權限劃分不清時，有時會導致立法真空地帶，造成立法滯後。這可能會發生在兩個方面，一方面是事關民生的費力不討好的社會領域立法；另一方面是涉及對政府自身行為的約束。
　　為推進法治政府建設，何曉明建議，首先應當明確政府規章不能限制公民權利，增加公民義務；不能擴大行政權力，減少行政部門責任。其次要破除先制定規章，條件成熟時再上升為地方性法規的傳統立法觀念。
　　為此，何曉明建議，修改立法法時，在現有規定的基礎上，作出以下幾方面的規定:一是進一步明確地方政府是根據法律、行政法規和地方性法規的明文授權制定相應的實施性、配套性規章，不能制定創設性規章，更不能理解為只要需要，就可以對相關法律、行政法規、地方性法規來制定相應的實施性規章，否則與實施性地方性法規必然產生重合。二是進一步明確具體行政管理事務的內涵。三是從規章備案審查的角度，在工作機制上建立政府規章年度制定計劃事先報人大常委會征求意見的制度，從立項上予以把關。
　　肖迪明則提出，應科學界定地方性法規與地方政府規章調整事項的內容，以區分地方人大與政府之間立法權限。
　　根據法律規定以及地方立法實踐，肖迪明對地方性法規和政府規章兩者立法權限的劃分，提出具體意見:
　　由地方性法規調整的事項包括:為貫徹實施國家法律或者為保證重要行政法規和上級人大及其常委會的重要決議的遵守和執行；除國家專屬立法權外，其他國家尚未制定法律或行政法規而本行政區域內急需先行立法規範的事項(不包括具體行政管理事項)；本行政區域內涉及長遠性、全局性、根本性的重大事項；涉及調整公民權利義務的事項；涉及規範政府行為、司法行為和司法保障的事項；涉及民主法制建設、民族自治地方等政治方面的立法或者涉及人大及其常委會行使職權及其自身建設的事項；法律明文規定由人大或人大常委會作出規定的事項；人大授權政府立法的事項，待條件成熟時，由人大制定地方性法規。
　　由政府規章調整事項包括:法律、行政法規和地方性法規明確授權地方政府制定具體實施辦法的事項；行政管理中需要採取的具體制度、措施和方法等；涉及行政機關自身活動和自身建設或者所屬工作部門和下級政府工作的事項；涉及對行政機關工作人員任免、培訓、考核和獎懲等事項。
　　肖迪明說，地方性法規和政府規章都是我國法律體系的重要組成部分，兩者相互補充，不可偏廢。在實踐中對於一些難以分清的事項，地方人大應充分發揮在立法中的主導作用，在制訂立法規劃和年度立法計劃時，加強論證，逐一審查，嚴格把關。
　　（原標題：界定法規和規章調整事項）